Home / 閱讀焦點 / 《氣候變遷治理與法律》緒論內容試閱

《氣候變遷治理與法律》緒論內容試閱

banner

cover 《氣候變遷治理與法律》

葉俊榮 著

2015年03月
平裝 / 21*14.8cm / 508頁 / 單色(黑) / 中文

出版單位: 國立臺灣大學出版中心
叢書系列: 氣候變遷政策與法律叢書 2
ISBN: 978-986-350-065-0
GPN: 1010400213
定價: 500 元

緒論

愈來愈明顯的異常氣候,愈來愈頻繁的氣候災害

氣候變遷(climate change)指氣候在幾十年或更長的時間所持續發生的變化。究竟氣候變遷是自然現象,或是人為造成,對人類社會的因應,有著關鍵性的影響。事實上,太陽輻射及黑子活動的週期變化、地球運行軌道變化、造山運動、火山活動、大陸漂移、溫室氣體濃度變化、隕石撞擊等自然因素,都會造成氣候變遷。然而,由於許多自然因素的變化較慢,所以可能需要跨過幾個世紀,甚至更長的時間,自然因素所造成的氣候變遷效應才會顯現。晚近以來備受關注的則是人類活動所導致的氣候變遷。人類的生產活動,包括燃燒化石燃料、農畜活動、森林砍伐等,都會對氣候有不同範圍的影響,而工業革命以來人類產業的快速發展,更使得氣候變遷的變化程度與速率加劇;其中對於氣候影響最大的因素,是因為使用化石燃料,排放了大量的二氧化碳,而造成全球暖化(global warming)。科學研究最晚於十九世紀末已經發現全球暖化的趨勢。二十世紀以來,全球暖化的情形更不斷惡化,成為國際社會所必須正視的問題。

原本對氣候變遷的說法,科學界與政府部門的看法是很分歧的,然而由較具有專業與中立客觀的「政府間氣候變遷專門委員會」(Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC)發布正式報告,往往獲得較大的信任。IPCC於2007年發表關於氣候變遷的研究報告明確指出,從1906年到2005年,全球平均溫度上升了攝氏0.74度,且二十世紀下半葉的上升幅度是平均值的2倍,並指出人類有95%的可能性是造成暖化的元凶。此外,從1961年到2003年,海平面每年上升1.8毫米,1993年到2010年則加速為每年3.1毫米。自1970年代起,乾旱範圍擴大、持續更久而且情形更嚴重。非洲南部、南亞部分地區降雨減少,但美洲東部、北歐、北亞、中亞的降雨卻「大幅」增加。北極永凍土表層的溫度自1980年代以來上升攝氏3.0度;北半球的季節凍土(隨季節變化的結凍區域),比1900年時減少7%。根據最佳的預測結果,在各種排放情境下,2090年至2099年間的全球溫度,將比1980年至1999年間上升攝氏1.8度至4.0度,以北半球高緯度地區氣溫增加最多。在本世紀末,海平面平均將上升18公分至59公分之間;由於吸收二氧化碳,海水將變得更酸;冰雪覆蓋區將進一步縮小,且熱浪發生頻率將更頻繁;熱帶暴風的威力也將比從前增強。

國際上一再協商失敗,令人擔心的氣候治理

既然已經意識到氣候變遷對於自然生態與人類社會的衝擊,國際社會也作出許多因應氣候變遷的努力。聯合國大會(United Nations General Assembly)為了回應「第二次世界氣候大會」(Second World Climate Conference)的建議,在1990年年會中通過設立了前述IPCC,成員為聯合國環境規劃署(United Nations Environment Programme,UNEP)所有成員國,專責研究由人類活動所造成的氣候變遷,並賦予起草公約及任何必要法律文件的任務。

1992年,各國開始簽署《聯合國氣候變化綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC;簡稱《氣候變化綱要公約》或《公約》),並於1994年正式生效,是氣候變遷議題從科學發現到成為法律規範的第一步,也是非常關鍵的一步。《氣候變化綱要公約》為全球氣候變遷治理建立規範框架,至於各締約方承擔的具體義務,則交由締約方大會(Conference of the Parties,COP)協商訂定的議定書來確立。1997年,《聯合國氣候變化綱要公約》第三次締約方大會(COP 3)通過了《京都議定書》(Kyoto Protocol),並於2005年2月16日開始生效。《氣候變化綱要公約》與《京都議定書》體系於是成為國際社會上因應氣候變遷的主要規範架構。

《聯合國氣候變化綱要公約》與《京都議定書》建立的規範體系以締約方大會作為公約與議定書的最高決策機關,每年須定期召開大會,亦可召開臨時大會,定期檢討公約執行成效和推動公約的有效執行。締約方大會最主要的任務包括定期檢討締約國的義務、整合兩國以上採行共同減量措施及其他重要事項。《氣候變化綱要公約》的重要原則包括共同但差別責任原則(common but differentiated responsibilities)、考慮開發中國家的需求、預警原則(precautionary principle)以及永續發展等原則。其中,最重要的是以「共同但差別責任原則」為宗旨,將締約方分為「附件一締約方」(Annex I Parties)、「附件二締約方」(Annex II Parties)、「非附件一締約方」(non-Annex I Parties)三類,分別課予不同的義務,並對於氣候變遷治理相關的政策工具,以及資訊交流、資金、技術援助等事項作出規範。

《京都議定書》第一承諾期原訂於2012年屆期,因此「後京都」時代的規範,已是近年來國際社會討論的焦點。2007年,《聯合國氣候變化綱要公約》與《京都議定書》的締約方大會在印尼峇里島通過了「峇里路線圖」(Bali Road Map),原本預計於2009年完成具有約束力的新氣候協議。但是,到了2009年於丹麥哥本哈根召開的締約方大會上,與會各國卻未能達成共識,導致原本預計將取代《京都議定書》的「哥本哈根議定書」難產,只通過無法律上拘束力的《哥本哈根協定》(Copenhagen Accord),一事無成的挫折感籠罩氣候變遷的課題。在2010年的坎昆會議上,終於有若干成果,包括調適、管制伐林、資金援助以及技術移轉等。2011年德班會議則是決定《京都議定書》第二承諾期自2013年開始,並啟動「綠色氣候基金」(Green Climate Fund,GCF);另一方面成立「德班增強行動平臺特別工作小組」(Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action,ADP),負責草擬一份平行於《京都議定書》的法律文件,確認在2015年前將制定新的全球氣候協議,並於2020年生效。2012年的杜哈會議則是同意《京都議定書》第二承諾期為2013年至2020年,以期跟2020年生效的新氣候協議接軌,並延續涵蓋全球因應氣候變遷新協議的諮商談判推展時程、綠色氣候基金財務機制、技術移轉、調適、森林保育與減少毀林、新市場機制等多面向議題討論。2013年的華沙會議建立「華沙國際機制」(Warsaw International Mechanism,WIM),繼續處理開發中國家面對氣候變遷的負面效應所受的「損失與損害」(loss and damage)議題。即令已經進入《京都議定書》第二承諾期,但國際社會仍殷殷期盼預定於2015年誕生的後京都時代氣候變遷新規範。

國際上的氣候變遷協商受制於各國的利益算計,充滿拖延與藉口,形成了相當令人氣餒的氣候變遷政治。大國的把持、小國的無奈、環保人士的吶喊、跨國企業的原地踏步,似乎已經成為國際氣候變遷議題在大眾心中的刻板印象。然而,許多國家的地方政府與社群都試圖突破「國家的拖延」,自行立法或作出實際有益因應氣候變遷的政策,甚至結合民間團體向法院提出訴訟,要求政府積極行事,部分法院也作出與氣候變遷有關的司法判決,形成了因應氣候變遷的全球司法網絡。

臺灣是個試驗場,呈現最生動的參照個案

雖然臺灣參與國際行動的空間有限,但全球氣候變遷不會繞過臺灣。甚至,臺灣由於所處的環境與地形,本身就是個天然災害頻仍的國家,面對全球氣候變遷,將會遭受更大的衝擊。以氣溫變化為例,IPCC的2013年第五次評估報告指出,全球自1880年至2012年平均增溫攝氏0.85度;但臺灣的增溫變化更大,過去百年來大約上升了攝氏1.4度。

臺灣本來就多颱風,但是從1970年至1999年間,每三年至四年才有一個極端強降雨颱風,2000年以後則是每年就有一個。臺灣有99%的土地與人口暴露在二個以上的天然災害,73%的土地與人口暴露在超過三個天然災害的環境中。一個颱風,就可能在短短的兩三天內為臺灣帶來1,000毫米的降雨量。2009年的莫拉克颱風,在阿里山觀測站觀測到的總累積雨量竟高達3,060毫米,臺灣其他各地另有15個氣象站突破2,000毫米,為臺灣歷年之冠,24小時與48小時的降雨量甚至逼近世界降雨量的極端值(分別為1,825毫米及2,467毫米)。

臺灣過去氣候變遷與海平面上升的速度,也超過全球變化的速率。全臺不降雨日數也逐年增加。與淹水、坡地等災害有密切相關的極端降雨,以中央山脈為分界,以西地區的極端降雨強度近年來偏強。伴隨颱風的極端強降水是颱風來襲時造成災害的主因,過去十年來具有此特性的颱風發生頻率較之前30年增加一倍以上。

因應氣候變遷,臺灣政府提出《溫室氣體減量法》的草案,行政院則發布《國家氣候變遷調適政策綱領》,節能減碳也成為耳熟能詳的口號。政府不斷呼口號、強調因應氣候變遷的重要性,但立法的拖延、政策內容的空泛,以及法院對於氣候變遷薄弱的著力,形成了「虛無因應」的現象。臺灣受氣候變遷與自然災害影響深遠,但在氣候變遷議題的國際參與卻嚴重不足,對比臺灣產業與國際高度連結的現象,值得關注。

氣候治理與法律課題,呈現四大面向的關懷

有鑑於從法律的角度來看待氣候變遷議題時,所涉及的並非僅是靜態面向的法律解釋與適用而已,氣候變遷與法律在諸多面向上呈現動態性的交互作用。本書於是提出一個從法律角度因應氣候變遷的分析架構,以此作為氣候變遷法學研究的理論基礎。本書將氣候變遷與法律之間的關係區分為四個面向,思考氣候變遷法學的建構,分別是「全球治理」(global governance)、「政策工具」(policy instruments)、「關鍵議題」(targeted issues)以及「制度規範」(norms)四者。首先,「全球治理」的面向涵蓋了氣候變遷議題運作的動態性過程,包含規範化過程中的談判協商、權力折衝;其次,「政策工具」有關處理氣候變遷議題的手段問題,涉及理性選擇的層次,其內涵包含市場機制或經濟誘因、責任機制與環境影響評估程序等機制在內;「關鍵議題」係指氣候變遷因應上所包含的重要課題,包括能源議題、貿易議題、人權與社會正義以及氣候巨災的調適等方面;最後進入「制度規範」面,從立法政策與司法部門,以及法律原則與國際法,分別探討傳統法律架構面臨何等衝擊,以及應該如何作調整。

這四大面向彼此之間並非獨立存在而互不牽連,其彼此之間其實具有環環相扣的動態連結關係,彷彿一組共同運作的齒輪般,其中一個面向的動作都會帶動其他面向的運轉,如圖0-1所示。「全球治理」中的權力運作與協商程序,推動氣候變遷議題進入規範化階段,產出氣候變遷議題的具體規範內涵,即為「制度規範」的面向。另一方面,「政策工具」與「關鍵議題」這兩個面向分別為因應氣候變遷的方法論與實體範疇,二者都會在「全球治理」這個面向進行運作與折衝,最後運作出來的結果也回饋成「制度規範」這個面向的具體內容;而具體表現為國際協定、法案以及司法判決等形式的「制度規範」,其內涵又會回過頭來影響或約制其他三個面向的型塑與發展。從這四個面向的互動關係中可以發現,法律規範只是氣候變遷議題的一環。在氣候變遷的因應與治理上,議題的全貌絕非僅是靜態式的法規範解釋與適用而已,制度面與非制度面,規範面與非規範面,彼此將會交互作用。

氣候變遷的形成機制與作用,固然主要取徑自然科學的探討,但在人類社會的多層次治理結構下,不論是減緩或調適,都必須取徑政策與法律,才能充分掌握人類社會對此議題的知情、因應與承擔。由於氣候變遷議題的挑戰性,在政策法律層面的討論上,除了必須回饋自然科學面向的進展外,更必須在原本制度、規範與價值間,做必要的反省與調整。為了增強本書每一章議題的問題意識,在章節一開始設定幾個關鍵問題,作為全章的導引。又為了方便掌握氣候變遷政策與法律的「現況」與「事實」,並盡量與學理論述相區隔,本書也將幾個具體的議題單元以Box的方式呈現。雖然這樣的做法在一般學術論著並不多見, 但也表現筆者面對氣候變遷議題的呈現方法。最後,氣候變遷議題橫跨科學爭議、災難預測、災難治理、減碳與產業政策等多領域的「決策於未知」,更牽涉到「風險社會」的思考。氣候變遷風險社會學雖非本書的重點,但亦值得讀者與研究者進一步作視野與研究議題的延展與關照。

更多書籍資訊請見臺大出版中心網站

發表迴響

你的電子郵件位址並不會被公開。 必要欄位標記為 *