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《氣候變遷全球行政法的演變、形貌與影響》內容試閱

第二章 氣候變遷規範化與氣候變化綱要公約(摘錄)

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氣候變遷的現象早在1958年即有科學家注意到,在1970年代受到科學界的重視,但一直到1985年,全球科學界才逐漸形成初步共識,認定溫室效應與大氣系統變化之間有正向的關係。科學界的共識帶動政治上的重視,也開始促成規範因應的呼籲。

不是所有的環境現象都必然產生法律的因應,氣候變遷現象從被人們察覺,到經過科學研究和辯論,到最後形成政治共識和規範的動態發展流程,代表一種「規範化」的流程。學者葉俊榮將國際環境議題規範化定義成「從毫不具規範意義的科學發現,促動人們對特定環境議題的關切,逐漸累積共識和強化拘束力,終於發展至規範形成與進一步實踐的過程」。環境議題的規範化可以分成主要的八個發展階段:科學發現、成為國際議題、形成國際共識、發表國際宣言、協商制訂公約、公約的簽署與批准、公約生效、議定書簽訂與生效。不過,這個規範化的線性發展階段論,毋寧只是簡化的結果。議題的本質與背後的脈絡結構,都會影響規範形成的速度、階段和方向。不是每個議題都會走完所有的階段,也可能以內國環境管制作為主要因應而沒有提升到國際環境法的層次。

氣候變遷的議題從受到科學重視後,沒有立刻引發內國環境管制的因應,而是成為國際的環境議題,並且在一開始就因為各國行動的集體困境而選擇國際法的規範模式,在1992年形成首次規範化的成果─氣候變化綱要公約(以下簡稱「公約」)。

作為氣候變遷首次規範化成果,氣候變化綱要公約確立了全球共同因應氣候變遷的目標,企圖促成國際間更為緊密的關係和共同的行動,具體地展現在四個管制支柱與共同但差異的責任架構。然而,在國際法的基礎與科學不確定、政治抗拒的妥協下,最後形成的是抽象軟性的「綱要」公約。在支柱之下多是抽象性政策指示,欠缺實質義務與強制力的具體規定。氣候變遷的首次規範化成果,因此在規範企圖與規範內容上形成高度的落差。不過公約的妥協是著眼於為後續的規範發展建立基礎,其管制支柱、責任架構與組織程序的規範,也因此左右著後續規範協商與發展方向。

壹、氣候變遷的首次規範化

因為氣候公共財的特性產生的「集體行動困境」,氣候變遷首次的規範化是以國際條約的形式開展,卻又因為代際落差、科學不確定性與國家陣營的對立,最後只形成妥協性的抽象規範,期待由後續的協商形成更為實質具體的規範。

一、行動困境與國際條約的規範選擇
有別於許多環境管制議題都從政府的內國的污染管制著手,氣候變遷的議題遲遲沒有引起內國相對應的積極管制與因應。一方面固然與氣候變遷現象以及因應措施的理解欠缺有關,但更主要的原因在於大氣的公共財性質引致的氣候變遷集體行動困境。

由於大氣屬於公有財,容易形成公共財的悲劇與集體行動的困境。即便科學證實,大氣對二氧化碳的吸收處理能力是有限的,但人們在從事排放溫室氣體的活動時,例如工業生產、砍伐森林或開冷氣開車等,不用付出費用,也不用對使用所造成的他人成本負責,便會造成過度使用的結果。從經濟學的概念來說,溫室氣體的排放有「外部性」─排放對他人的影響不會涵蓋在價格裡。人們付出的成本遠低於實際成本,過度使用幾乎是難以避免的。

大氣的公有財性質加上其大尺度、不均衡的全球流動特性,造成集體行動困境。由於大氣大尺度的流動,氣候變遷的衝擊與影響是地理上不對應、不平均的。排放源不會直接受到不利益,而減緩的努力不會直接回饋自身,也不會平均地反映投入的努力和成本,而是不均衡地以複雜的過程作用著。幾乎沒有產出溫室氣體的土窪魯,必須面對海平面上升的國土消失危機,而溫室氣體排放最多的工業化國家不會直接受到嚴重的衝擊,甚至部分寒帶國家還因為暖化而延長可耕作時間,農產上更豐收。不進行溫室氣體減量而享受經濟利益的國家,不僅可以免費享受他人努力的好處,還會使污染透過大氣系統的全球流動造成全球惡害,影響積極減量的國家。排放與影響的不確定,使得污染者遠離自己製造的污染後果,氣候變遷也因此成為外部成本,減低溫室氣體排放國參與行動的意願,阻礙其進行管制的動機,最後會產生集體行動的困境。各國都以他人的共同努力為自身投入成本犧牲經濟利益的前提,最後是沒有國家在內國層次積極率先地進行氣候變遷的規範因應。

從1958年以來,氣候變遷的規範化一直到1980年末期才形成國際共識,決定以國際條約的方式因應,以解決集體行動的問題。一方面透過聯合國大會要求世界氣象組織與聯合國環境署提出國際條約的綱要,另方面於「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」中形成首次的國際宣言,呼籲各國應該於1992年之前簽訂國際公約因應氣候變遷。

二、國際規範形成的障礙
雖然國際間已經形成制訂國際規範的共識,但是條約是否真的可以形成、其速度與內容,卻都與氣候變遷背後的議題結構以及國際政治背景相牽連。從國際共識到相應的環境規範生成,氣候變遷的特性、與科學研究和國際政治都相互影響牽連,而作用於規範化的過程中。溫室氣體累積大氣的時間特性,減少當代積極行動的動機;科學不確定引致延遲的藉口;而南北對峙的結構,阻礙國家之間合作的意願。

(一)代際落差與不正義
溫室氣體時間累積的特性會產生排放和影響的時間落差,造成代際正義問題與國際行動的困難。溫室氣體並非一經排放就會造成立即的氣候變遷衝擊,往往必須經過數十年,甚至百年的時間,這樣的時間落差產生代際正義的問題。儘管我們已經看到了氣候變遷的許多影響,未來會發生怎樣的變化仍是未定之天。我們現在犧牲利益、投注成本對抗氣候變遷的努力可能不會看到立即的成果,而是反映在下一代。我們是否要犧牲這一代的利益來換取下一代的幸福,或者是極大化自身利益將後果留給下一代去解決等等考量,都可能阻礙積極行動的誘因。有些人相信,未來世代和科技能找到更好的解決方法,毋須犧牲現在的利益。

(二)科學不確定性
科學不確定會降低國際集體行動的誘因。氣候變遷有效因應所相應的科學課題,包括了溫室氣體的來源,以及它導致的種種現象,包括上升的溫度增加水蒸發、增厚雲層、融解永凍層、日照量的改變,以及各種現象之間相互的影響及衝擊。不過直到現在,科學界都欠缺足夠的理解與共識。科學家知道大氣中溫室氣體是引起當前氣候反常的原因,也知道溫室氣體來自人類數百年來工業活動的累積,但是對於氣候暖化多快會引起不可回復的損害卻仍是眾說紛紜;二氧化碳的排放會經過氣候暖化而引起災害,卻不知道災害會以什麼樣的形式在哪裡發生;確認了氣候暖化的趨勢,對於暖化會帶動哪些自然系統的變化,以及自然系統的變化是否會加速或影響氣候變遷,所知甚少,更不用說對抗氣候變遷的有效策略了。

科學依據經常是國家計算氣候變遷國際規範立場與態度的基礎,影響其對於成本與衝擊的估算。少了科學理性確認需求、正當化政策規範的功能,政治操作有更多的空間。國家以科學不確定性抗拒行動、質疑規範的藉口或協商籌碼,阻礙氣候變遷規範共識的形成。

(三)利益衝突與南北對立
氣候變遷國際規範的形成,最嚴重的障礙來自政治的對立衝突。一方面在全球資本主義以及市場競爭的邏輯下,氣候變遷的管制必然引起與經濟發展的可能擔憂與衝突;另方面原本已經存在南北對立與不信任,在氣候變遷的議題下更被激化。兩方面的政治爭議還相互影響,強化對立,經常阻礙理性討論與協商。

1. 經濟與環保的利益衝突
溫室氣體與工業生產過程緊密連結,也使得溫室氣體的管制直接形成對經濟發展和競爭的威脅。當國家捲入全球化市場成為經濟競爭者,經濟導向的思維使得國家不願意提出可能導致成本提高、優勢降低的環境管制法律。以美國為例,大眾與企業對於氣候變遷的管制會對經濟發展造成不利影響的擔憂,與要求環境管制的呼聲相抗衡,使得美國遲遲不願意積極推動氣候變遷的法律因應。已開發國家擔心溫室氣體的管制使其失去競爭優勢,開發中國家則將管制視為經濟持續發展的障礙。這樣的拉扯也擴張到國際上,環保團體在全球動員推動氣候變遷的管制,但管制同時也被理解描繪成是自由貿易與效率生產的障礙,與經濟全球化的勢力對抗。即使確認溫室氣體排放會造成氣候變異,但是在成本效益的分析以及經濟發展的邏輯下,氣候變遷的因應與溫室氣體管制也可能被認為是個不欲的選擇。

2. 意識型態的南北對立結構
國際政治存在著開發中國家與已開發國家相互對立、不信任的結構,由於兩種國家陣營的地理分布不同形成「南北對立」的國際政治結構。南北對立的原因,主要來自歷史上權力結構所產生的不信任和意識型態對抗。工業革命的開展使已開發國家主宰了生產資源、技術和資本,也透過殖民主義形成國際經濟上不平衡的壓迫與依賴。隨著去殖民以及全球化的開展,開發中國家意識到國際間的權力不平等關係,傾向不信任已開發國家,質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範。開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的罪魁禍首,或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源、壓抑自身經濟成長而維持其競爭優勢的手段。

在氣候變遷的議題上,已開發國家以歐盟最積極,推動氣候變遷的全球管制規範;以中國和印度為首的開發中國家將力量結合起來組成G77,在氣候變遷的協商上同聲對抗美國、歐洲等已開發國家的政治勢力,形成南北對立的結構,展現在議題本質理解、責任歸屬與經濟的擔憂三個方面上尖銳對立的立場。

在氣候變遷議題理解上,已開發國家將氣候變遷型塑成全球環境議題,認為氣候變遷造成全球環境的影響,是關係各國利益的全球問題。開發中國家則是將氣候變遷議題連結到歷史發展的全球經濟結構,認為氣候變遷是過去工業革命與經濟發展的結果,其解決也必須在經濟結構中討論。

經濟結構的主張連結到溫室氣體時間的累積性,被詮釋成氣候變遷是已開發國家過去工業發展所產生的惡果,導致責任歸屬認定的對立。雖然已開發國家基於全球環境問題的立場,呼籲全球共同努力因應氣候變遷,認為必須引進開發中國家責任才合乎公平與效率。開發中國家將溫室氣體的排放連結到經濟發展歷史,指摘已開發國家工業發展過程中大量使用氟氯碳化物以及石化燃料促成其經濟利益,應該為氣候變遷負責。開發中國家多半位於容易受氣候變遷不利影響的地區,工業化國家賺取利益並未導致自身環境的惡果,反而是經常由開發中國家承擔。開發中國家甚至認為自己是已開發國家經濟活動與利益的受害者,不僅不需負責,還應該受到補償。在1992年里約地球高峰會上馬來西亞總理馬哈帝(Mahathir Mohamed)的發言也呼應這樣的觀察,其宣稱:「當有錢國家砍掉其森林、建立排放毒物的工廠以及在全球掠劫廉價資源時,貧窮國家都沒說什麼。事實上成為有錢國家發展的代價。現在有錢國家宣稱要管制窮國的發展,而且任何建議富有國家賠償貧窮國家的要求都被指摘是無恥無理的。如同作為殖民地一樣,我們作為獨立國家現在仍然一樣地被剝削。」開發中國家的「受害者」自我理解,在解脫自身減量責任之外,還要求已開發國家在資源技術上的補償責任。開發中國家主張已開發國家必須承擔因應氣候變遷的責任,並且分享其資源、設備、資金來培植開發中國家的因應能力。已開發國家對於開發中國家不願意承擔義務又要求資源的主張,往往反感且認為不公平,也影響其付出及合作的意願。

再者,各國不同經濟發展階段與程度,連結到經濟市場的競爭,也在南北國家間引起不同的擔憂。對於氣候變遷引起經濟發展的擔憂,南北也有不同的觀點。已開發國家則是認為不公平的減量會導致不公平的競爭,認為開發中國家應該一同受到減量的規範。開發中國家卻認為,當已開發國家的經濟發展已經變成奢侈的追求時,開發中國家的經濟發展是為了生存所必須的「權利」。

需要指出的是,氣候變遷的南北陣營各自固然有相對共同的主張,但陣營中彼此間的條件和訴求仍有相當的差異,並且經常在變動中。例如中國、印度以及巴西等開發中國家近年來在經濟實力與溫室氣體的排放量的遽增,也開始與其他的開發中國家的立場漸行漸遠。石油輸出國的經濟來源主要仰賴石化燃料的出口,減量措施的要求直接影響其經濟收益,調適的經濟層面相對重要。最低度開發國家,受到氣候變遷的衝擊或許不如小島國家一般立即,也未必與中國等國同等重視經濟與工業的發展,卻欠缺因應氣候變遷的能力、設備及資金。此外,隨著氣候變異現象以及極端事件在已開發中國家發生的頻率和程度遽增,氣候變遷對已開發國家的不利影響越來越顯著,改變了「已開發國家受到較少不利衝擊」的地理界分。此外,科學的研究逐步累積對於氣候變遷的認識,國家的考量也會隨著科學進展而修正、廢棄或更新。而隨著氣候變遷負面衝擊的程度與頻率的增加,代際正義與歷史責任的觀點也可能受到調整。

三、抽象軟性的綱要公約作為初步妥協
氣候變遷特殊的公共財與集體行動困境,促成制訂國際規範的政治共識,卻對於責任的分配和管制的方式有著嚴重的對立。氣候變遷的首次規範化,在已開發國家與開發中國家的對立中、在氣候變遷管制與經濟發展的緊張關係中、管制必要與科學證據的斷裂中,許多面向上無法形成具體共識,充滿了許多妥協、折衝與後續發展的空間。

首要爭議,便是條約的規範程度─應該是以粗略的綱要公約或者以實質公約為之。一些國家認為歷年來對於氣候變遷的研究,尤其是IPCC的努力,已經形成足夠基礎去形成一個更有拘束力、有實質義務的公約;另外一些國家則對於科學評估較保守,傾向漸進式的進程。在「國際協商委員會」(International Negotiation Committee, INC)內部的討論也呈現這樣的爭議,德國等國傾向實質的減緩與調適規範,而美國則傾向實質內容較少,而以清楚的程序及結構建立未來共識的形成基礎。等到科學證據及政治共識形成時,在公約建立的程序及機制基礎上,能以議定書的形式做快速而有效的因應,擴大與深化規範內容。

在各種不確定性和政治衝突下,只有綱要性而抽象的規範形式能夠獲得妥協,因此氣候變遷國際法的推動上最後是形成妥協性的「綱要公約」。「綱要公約」的定位和議定書的規劃,幾乎決定了公約內容是抽象的原則和建立後續發展的機制結構,只有引入少部分的實質規範。氣候變遷首次規範化形成的氣候變化綱要公約,欠缺實質的義務規定、少有具體規則,也幾乎沒有機制授權成果,形成的是抽象軟性的規範。

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