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「大雨來襲,整個城市就是我的大水塘──臺灣人必須面對的都市氣候變遷!」講座側記

「大雨來襲,整個城市就是我的大水塘」講座側記

文/徐靖旻(臺灣大學政治學研究所碩士)

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左起為周素卿教授、黃書禮教授、蕭新煌教授

本場活動「大雨來襲,整個城市就是我的大水塘──臺灣人必須面對的都市氣候變遷!」係由台灣大學出版中心舉辦;活動邀請《臺灣的都市氣候議題與治理》主編蕭新煌、黃書禮以及周素卿老師從水患,以及台北市的治水政策和治水歷史談起,說明極端氣候下的調適以及減緩議題。

面對氣候變遷,我們能怎麼做

蕭新煌老師開場時,介紹本書的出版緣起。溫度上升、忽冷忽熱、旱災與降雨量不定、海平面上升等現象,以及颱風路徑難以預測、淹水次數的增加的問題,對台灣這樣的海島型國家影響更加顯著。可以想像的是,社會的弱勢族群,尤其是老、殘、弱、窮者將成為最大的受害者。不論數據的變化為何,顯然台灣既有的一套災害應變及危機管理制度,已無法適用現在的極端氣候現象!所有的作者都有感,「(政府)並沒有很認真推動氣候治理的政策」,本書因此拋磚引玉,集結「海岸城市」、「氣候變遷」、「都市空間管理與規劃」、「能源與CO2」、「 脆弱性」、「都市治理」六領域的專家,在書中第一章節依據現況,引用各項數據與指標,呼籲政府儘早著手各項研究,盤點既有的法規,檢討社會福利、環境能源以及交通政策,並加以修正;在第二部分,作者們提供相關建議以及參考案例,希望正視氣候變遷的問題,督促政府提出治理對策。

大水來襲,都市如何因應與規劃

如何在極端氣候下調適水患?黃書禮老師認為應該先研究各都市的水文環境與人口分佈。黃老師將台北城形容為一個臉盆,地層的陷落、河川的改道,加上眾多河川匯聚於此,體質上本來就是容易淹水的地區。而這裡的居住人口將近260萬人,每平方公里就有一萬人,部分地區(如大安區)甚至每平方公里兩萬多人。在近十年來颱風發生頻率升高、且以強颱為主的極端氣候之下,大眾有必要問一個問題:「台北有多韌性?」
黃老師認為,以空間規劃的角度檢討台北市政府的氣候變遷調適政策,可以從工程導向、防洪標準、生態系統與綠基盤設施三個面向談起。黃老師首先秀出台北市的河域與防洪地圖,對比蘇迪勒颱風期間的洪水泛濫圖。台北市防洪牆高度5至10公尺;設有86個抽水站,平均每秒抽出約2100立方公尺的水量排入河川,面對更高強度及密集性暴雨,這些設施是否足夠?指標之一是,在災害過後,與政府投入的防災預算所發揮功能相對照,還有檢視台北市的都市規劃結果,例如現在的內湖與大直原來是洪泛區域,其應對颱風以及密集性降雨的能力。最後,也必須評估台北市內的生態系統,檢視其是否有調節洪水的功能?黃老師認為,有些人或許會期待以種植行道樹的方式,降低都市熱島效應以及提高調水功能,不過工程也必須納入配套之中,像是綠地或安全島的地基高度設定等等。

無法以傳統治理方式解決的極端性氣候水患

周素卿老師則是先從台北市的政治經濟發展如何影響並延續現今的治水政策開始介紹起,最後談到科技應用於節能的可能性,以及促進更深度的全民參與。
周老師認為水患作為一個極端氣候下的後果,必須建立在對人的經濟社會財產造成直接性威脅,尤其是對人口集中區域產生災害的前提上。周老師表示,從防洪與治理經費來看,都和當時人口的集中地區(尤其都集中在行水區)的現象高度重疊。台北城作為首都,在日治時期開始進行淡水河整治計畫,1963年民國時期進行淡水河防洪治本計畫,從大漢溪上游、新店溪、基隆河至松山一帶開始興建堤防。不過,台北市政府開始一系列治水工程則始於人口稠密且快速成長的1980年代後期,一方面是前期沒有破壞力強的風災發生,且自從1981年一高通車、1995年二高通車,汐止一帶、基隆河東側人口高速發展,因此在黃大洲擔任市長時期,開始進行基隆河截彎取直的工程。

大台北20年間的治水經費多少?大概是874億左右,且大部分的經費都用在硬體投資。回顧台灣政府提出的治水規劃,2005年經濟部提出八年八百億的預算,若將農委會上游治理、內政部預算書下的市區都市排水項目計入,則將近一千一百六十億。2013 年流域綜合特別條例通過,再編了六年六百億。周老師表示,從這些統計數字來看,政府花了相當多的錢,但是仍舊無法在極端降水下發揮功效,這也表示既有的防堵工程以及處理觀念,顯然到了典範轉移的時刻。或許,「海綿城市」所提倡的、以都市整體性規劃來進行環境治理,不失為防洪與治水的解方之一。

老師在現場也提出三項對於整體生活的反省,第一,目前都市的耗能方式、人口居住型態、交通運輸網的設計等等都加速未來資源的消耗。面對氣候以及地理環境的改變,台灣相關的法規多半參照國際上超政府組織所訂定的協議,在作為上稍顯被動了。許多設施的改良與應用應該被看見,像是引入智慧科技,讓節能方案更加多元、有效率。第二,大家的消費與資源使用模式其實反映了資本主義的運作邏輯及其後果,應該研議如何扭轉。最後,都市作為承受災害的載體,同時也是災害的肇因,調適行動須以城市為尺度,因地制宜。這意味更多的利害關係人、各領域專業者須參與其中,提供政府修法與政策修正的意見。這也是為什麼她在書中檢視部分城市的調適與減緩政策,從都市規劃面著手,檢視其作為軌跡,了解政策的規劃背景,以及其效果。

人民如何參與氣候治理

有關民眾如何參與風險治理的過程,蕭老師認為,應該要提出讓社區、學校與民眾個人利益共存共榮的方案。黃老師卻認為最重要的,應該是將氣候變遷的問題以及因應方法制度化。由於行政單位執行業務時必須於法有據,建議民眾對民代或政府單位施壓,確保關心的內容有被納入法規與審議的過程中。周老師表示,雖然個人行動在倡導氣候變遷的處理上帶來了新的可能性,不過不論是參與的方式,或是在串聯的過程裡,都必須將創新的內容,以及參與者的背景複雜化。她舉例,要讓民眾開始關心大台北的用水議題,像是老舊水管材質、水表漏水等等,要先進行資訊的揭露,比如論證水質與健康的關聯、漏水的各項統計,讓民眾有感,意識到當中隱含的健康與環境成本,才有參與改革的誘因。此外,也必須反省知識的傳播以及應用問題—即便有共識要改造環境,許多的法規與教育仍是不足的。

同時,也必須想像各種不同的角色如何有效整合進政策的形成過程中,像是防災科技中心媒合縣市政府與大學的研究中心合作,由後者轉譯中央法規及科學資料,篩選並建立適合地方應用的政策模型。黃老師也提醒,國土規劃牽涉許多部會,跨地方與中央,因此制度設計上,必須考慮到治理平台如何統合,以及農業、環保、城鄉⋯等相關業務單位之間的位階問題,平台才能夠發揮作用。

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