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「氣候變遷如何被規範化?才能有效因應所帶來的衝擊」講座側記

「氣候變遷如何被規範化?才能有效因應所帶來的衝擊」講座側記

文/江俊宜(臺灣大學政治學研究所博士生)

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左起為周桂田教授、林春元教授

近年冬天由東北季風帶來的毒霧/霾害現象,以及空汙議題在國內持續引發注目的脈絡下,討論高碳社會、氣候變遷與各國政府因應國際氣候的議題,實為切合時局的警示。

周桂田教授首先開場,他在先前的多次分享經驗當中,針對台灣能源轉型的轉型困境,特別是背後的系統性僵滯現象,提出長期與綜觀性的分析。近日風險中心也對環保署因應波昂COP23所作出的「溫室氣體減量推動方案」作出建議,針對部會之間的整合機制,發揮減量方案、國土計畫、能源轉型白皮書之間的綜合效果(synergy),而且要避免當前電源開發的探風險,避免日後的「碳鎖定效應」(carbon lock-in),亦須加速建構管制量能等建議(註1)。

周老師在先前幾次座談當中,即針對近期出版的《氣候變遷社會學》,書中提出「高碳社會及其轉型挑戰」的分析架構,今日則以台灣在能源轉型的關口上,受制於先前高度依賴石化工業的經濟型態發展軌跡,政府所投注高度補貼、低附加價值與低研發投入的石化產品的特徵,構成特定發展路徑,建構出產官學媒體共生關係下建構的石化體制。此一過去的路徑,反映在今日高度依賴此種石化產業的背景下,導致台灣能源/產業/環境三個交纏構面的轉型困難。又同時在國際減碳措施具體化的壓力,以及市民社會對能源民主參與的訴求下,交纏而成當前的「高碳社會」景象。周老師呼籲政府必須設定清楚的能源轉型路徑圖,在國際減碳的趨勢上,促成與能源相聯繫的相關產業儘速轉型。

國際氣候變遷漫長的遊戲規則建立歷程

來自中原大學財經法律學系的林春元教授,則從長期鑽研氣候變遷國際法律的觀點,來說明氣候變遷所帶來的普遍性影響效應,以及當前政府所忽略之處。

林老師從切身的教學經驗反映當前台灣對氣候變遷建立規範的困難,其來自於內容空泛的關切,亦即對一般學生或民眾而言,氣候變遷議題的重要性雖廣為眾人所知,但是最大的問題在於「僅止於此」,政府長期忽視氣候變遷視野在教育生根的必要性,導致民間團體竭力呼籲與宣傳,卻缺乏足以滋養公民知識的土壤,僅有靠著民間倡議和片段的媒體報導,來當作氣候變遷教育的素材,更反映了台灣在氣候變遷議題上,缺乏實體參與角色的結果。此外,在氣候變遷的實際內涵上,全面性的理解需要相當的門檻,倘若要建立具體的規範,卻又充滿跨界與細瑣的知識。

這樣的破題在我們理解氣候變遷規範制定之困難時,便相當容易理解,在個人、各國之間與國際三個層次,氣候變遷規範建立的困難,不限於台灣,也普遍存在國際氣候變遷會議的歷史當中。在個人層次而言,正如紀登斯悖論(Giddens paradox)所言,氣候變遷問題雖然日趨嚴重,但是對個人而言此一危急性並不切身。在國家的層次而言,國家之間若強硬訂下的減碳時程的發展,便會自我侷限本國產業發展,以及限縮使用環境財,造成「不可能自我限制」的公有地悲劇,也同時牽涉到「已開發國家」與「發展中國家」甚至「低度發展國家」彼此之間,長期存在的南北發展差距。在國際的層次上,氣候變遷導致的極端氣候惡果則難以迴避,溫室氣體的漂流成為共同的公害亦難以排除。以上因素導致氣候變遷的規範建立的困難,從科學家首次發現氣候變遷的現象始於1950年代,到國際規範的初次制定,直至1997年聯合國氣候公約,期間竟相距五十年之久。然而,也因為極端氣候造成巨大的災難後果,相關氣候變遷相關規範的執行,以及運作的機制,有了迅速的發展。

科學研究、國家回應到受氣候變遷波及的人們

林老師的作品中相當細膩的討論國際氣候變遷規範的趨勢,並且說明我們可以「全球行政法」來當作分析的理論框架,幫助我們理解「氣候變遷規範」這個充滿跨界知識、政治經濟利益鬥爭、科學研究以及涵括多種層次,分析層次從國際組織到私人行為體的複雜整體。這樣的理解也可以凸顯當前國際對於氣候變遷議題幾個重要的趨勢。首先,氣候變遷議題從早年由科學事務的單方觀點,因氣候變遷影響的全面性不僅是國家、社會、企業,更是個人,因此討論的議題逐漸拓展廣度,法律、人文、人權議題的議程與專業在近年來都涵括進來;再者,前面談到南北國家的發展情況差異,一直是氣候變遷會議的議程難以進展的原因,不過,隨著狀態越趨嚴重,中國等發展中國家加入減排責任之後,氣候變遷規範與討論的課題,就從少數已開發國家的責任,藉由具體規範建構的方式,擴張到所有國家;第三,氣候變遷的規範從京都議定書「從上到下」對國家的強制規範,逐漸轉換為如巴黎協議(COP21)般「由下而上」的策略,參與客體(如國家)自行提出減排量和路線圖,並說明行動方案;第四,京都議定書之後碳市場交易的活絡,促成各國與重大私人企業體獲取排碳額度的彈性,此外,在後續對碳市場的討論中,這個機制也得到多面並陳的意見。第五個趨勢則是「國內法化的潛在可能性」,當前仍少有以國內法的方式來管制規範氣候變遷,反而是以大量的措施與協議,以及相當多技術文件的方式,來規範參與的國家。然而,COP21之後因為由各國提出具體方案與達成目標後,管理強度的需求出現,林老師預測關於氣候變遷的規範,可能有發展為國內法的可能性。

公民社會的回應之道:促成轉型政治壓力與國際氣候變遷責任

令人感慨的是,早期臺灣的立法與制度變革,並未自外於國際環境保護趨勢,在民主化與國際壓力的趨勢下,政府在1980年代完成了相當多具有環境前進性的立法。然而,隨國際關注環境議題的推移,在氣候變遷議題更受到注目時,卻極少有具體作為,除了顯示周老師分析石化體制對政經改革的鎖入作用,更反映台灣在國際參與上遭到忽視噤聲的現象。如葉俊榮教授當年對政府氣候變遷措施的評語—「虛無因應」。若以今日對比環境前進立法的年代,國際壓力消失了,民主體制則成為利益代表的戰場,這兩個因素的轉變,反而使台灣的氣候變遷具體的政治法律進程進入泥濘,各個政黨受限於「高碳社會」與「氣候變遷因應」兩方面的對立拉扯,達成非常有限的成果,僅完成宣示性的綱領與法律(註2)。 更進一步而言,政府各個部會之間發展方向的衝突與掣肘,更反映上位視野缺乏造成各行其是的現象,面對COP21之後參與國必須交代具體成果的可見未來,台灣的政治領導者急需擔起此一國際責任,林老師認為,台灣在氣候變遷議題上若再持續自外於國際趨勢,將導致重挫台灣形象的惡果。

周老師並提及就公民社會的角度,說明過去反石化運動的歷史當中,氣候變遷已經成為具有潛力的號召性論述,來達成有效宣傳與動員,才可能形成執政黨回應的壓力。可見台灣社會對於氣候變遷的號召性與論述策略,已具有相當的基礎,對持續惡化的高碳社會現象,尚待此一壓力的形成。林老師也建議將國際責任和氣候變遷的可能惡果,轉換為選舉議題的壓力,進而促成改變之契機。

氣候變遷主流化:訊息民主與跨界知識

針對氣候變遷相關法規進程與制度調適的遲滯,也與跨界知識難以在官僚國家與涇渭分明的政府體系當中施展有關。林老師認為政府在環境教育與公務體系思維當中,必須打造一如「性別主流化」的環境,建構「氣候變遷主流化」的相關背景,才有可能在氣候變遷造成的全面性影響下,建構對氣候變遷議題敏感以及具有整合能力的跨部門組織型態。周老師對當前政府風險溝通困境提出「三個不足」的診斷,在欠缺上位視野的政策規劃下,反映是科學性、治理性與溝通性的不足。科學性不足代表我國長期對氣候變遷相關科研成果缺乏全面性與整合性,造成政策變遷只能以政治手段處理,無法提供利害相關人足夠說服力的研究資料,治理性的不足則指跨部門與協調整合建置的不足,溝通性的不足則是研究成果未能為社會所知。

聽眾分別提出不同面向的提問,如關於氣候變遷資訊的知情權,我國政府回應氣候變遷體制的建立,以及跨界知識扮演的重要性,特別是在呼籲我國政府與氣候變遷國際體制的接軌的相關事務。周老師與林老師都認為氣候變遷的相關資訊不僅應該對民眾公開,更應該成為各種公部門對未來規劃的參照指標。國際氣候變遷的議程,雖然已經涵括人文學科的討論,但是在科學知識與政府管理控制能力之間,一直存在轉譯的困難與拉扯。周老師便以風險中心近年自許的任務為例,來說明資料的生產並不足以成事,必須轉化、解釋、詮釋資料的工作,促成具有公共政策意識的討論;林老師則以法律學科在氣候變遷乃至於公共議題的定位問題來說明,期許法律學科避免狹隘化與破碎化的本位主義問題,以跨學科性的統合性視角,並以達成公共政策的目的之目標,作為期許的方向。

註1: 見http://e-info.org.tw/node/208615,〈加速建構轉型量能 邁向深度低碳社會 台大風險中心「溫室氣體減量推動方案」研擬建議〉
註2:2009年《再生能源發展條例》;2012年國發會釋出《國家氣候變遷政策調適綱領》、《地方氣候變遷調適計畫》;2013-2017年執行的《國家氣候變遷調適行動計畫》;2015年《溫室氣體減量與管理法》;2016年《能源管理法》;2017年環保署《國家因應氣候變遷行動綱領》。

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