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《制度與經濟成長》精彩內容試閱

導論:制度與經濟成長(摘錄)

吳聰敏(臺大經濟系榮譽教授)

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一、制度與誘因

經濟成長一直是經濟學研究的重要議題。1980年代中期,經濟學界再現一波研究的熱潮,成果之一是確認制度對於經濟成長的重要性。制度是人類所制訂,用以規範政治,經濟,與社會的互動。經濟學研究發現,採取市場經濟制度最有利於經濟成長。市場制度的第一個特點是私有財產權制度。若無財產權,人民即缺乏努力的誘因。市場制度的第二個特點是經濟選擇的自由。經濟管制會限制人民的經濟選擇,結果通常不利於經濟發展。

管制不利於經濟成長,例子之一是清治末期台灣的茶業發展。清治初期開始,台灣被限制只能與中國大陸貿易。1860年,安平與淡水港開放為通商口岸之後,台灣可以與外國直接通商。台灣原來並無茶葉直接出口到外國,在英國人陶德(John Dodd)的推動之下,烏龍茶開始出口到紐約。開放通商30年後,茶、糖與樟腦並列為晚清三大出口品。如果國際貿易的管制早一點解除,茶業可能更早就發展出來。

另一個例子是二戰後的經濟管制。1950年,國民政府為了發展紡織業,實行「進口替代」政策,對紡織品課徵高關稅,並管制進口。在保護政策下,紡織業很快發展起來。但是,台灣本身的市場小,大約3年之後,紡織品市場即已飽和。紡織業者想要出口,但在國際市場上,台灣紡織品的價格比其他國家高,原因是國民政府管制貿易與匯率。一直到1950年代晚期,國民政府解除管制,紡織品在國際上才有競爭力,開始出口。

台灣從有人類定居,就有經濟活動。不過,經濟研究以具體的文字敘述與統計數字為基礎。1624年夏天,在明朝政府的要求之下,荷蘭人撤出澎湖,駛抵大員(今台南),在一鯤鯓沙汕的頂端興建熱蘭遮城(Fort Zeelandia),這是荷蘭聯合東印度公司(De Vereenigde Oostindische Compagnie, VOC,本書後簡稱荷蘭東印度公司或VOC)在台殖民統治的起點。荷蘭人統治台灣雖然僅38年,但是留下豐富的文字與數字記錄。因此,學者對於台灣經濟之研究,通常以荷治時期為起點。

台灣的土地產權制度在荷治時期開始發展。1640年代中期,大員商館為了鼓勵種稻,「將土地所有權發放給市民以促使其開墾更多的土地」。從荷治到清治末期,台灣是一個傳統農業經濟(traditional agricultural economy),人均所得水準低, 而且幾乎是零成長。日治初期,在總督府積極推動基礎建設後,經濟制度改頭換面。1905年台灣土地調查事業完成之後,土地產權制度之運作效率,不輸任何高所得國家。此外,1908年縱貫鐵路全線通車,加上糖廠鐵道系統,現代化的交通系統也開始運作。

基礎建設完成後,台灣的「現代經濟成長」(modern economic growth)啟動,人均所得出現有史以來首度的持續成長,稻米與砂糖是最重要的產業。砂糖產值的成長率高於稻米。不過,台灣的新式糖業事實上是在補貼與關稅保護政策下發展出來的。二戰結束時,台灣的人均所得下降到日治初期的水準。國民政府接收台灣之後,實施更嚴厲的經濟管制,造成1945-1949年期間的惡性物價膨脹。1950年,台灣的砂糖必須在國際市場競爭,但因為生產成本高,糖業很快就沒落了。

1949年底,國民政府撤退到台灣後,面臨物價膨脹,財政赤字,與外匯不足三大問題,國民政府持續其管制政策,但無法解決問題。韓戰爆發後,美國對台灣提供經濟與軍事援助。美方同時提供政策建議與壓力,要求國民政府把管制體制轉變成市場體制。1958年,國民政府解除貿易與匯率管制,出口開始擴張,並帶動高成長,一直到20世紀末。

台灣長期經濟發展的歷史,驗證制度經濟學的推論與預測:市場制度能促進經濟成長。本書收錄7篇關於台灣經濟制度演變之研究成果。因為篇幅限制,我們無法納入所有的研究成果,本書所選的論文,主要是說明特定制度為何出現,或者分析制度之影響。本導論對於相關的背景略作說明。

二、台灣土地產權制度的起源

陳第的《東番記》是目前已知最早、作者親訪台灣的記錄。他於1603年來到台灣南部,大約停留3個星期,發現「山最宜鹿,⋯⋯千百為群」,原住民以「鹿脯皮角」與中國商人交易布與鹽等日用品。大約20年之後,荷蘭東印度公司才在大員建立商館。荷蘭人建立商館時,應該已經知道鹿皮出口的商機。不過,一開始他們必須與中國與日本商人競爭。一直到1630年代中期,日本實施鎖國政策後,大員商館才獨占鹿皮出口。

台灣的鹿皮主要出口到日本,Koo (2011)論文的前半部分修正以往學者對於1633-1661年鹿皮出口數量之估計,後半部分則探討荷蘭東印度公司的獵場管理。大員商館的獵場管理,是台灣最早關於產權制度運作的珍貴記錄。

西方人類學者對於原住民土地產權制度如何興起,一直深感好奇,一個著名的研究案例是北美洲魁北克(Quebec)地區的印第安人。早期,此一地區的印第安人並無私有土地產權制度。世紀初法國商人來到此地區,向印第安人購買海狸毛皮(beaver fur),情況開始改變。人類學者Leacock (1954)的調查發現,隨著海狸皮貿易出現,印第安人開始發展出私有土地產權制度。

海狸的活動範圍不大,因此,印第安人劃分土地範圍,指定為私有土地,各人在自己的土地上捕獵海狸。Leacock的調查指出,到了18世紀初,印第安人私有土地產權已經確立。印第安人迫於飢餓,在別人的土地上可以獵殺海狸作為食物,但必需留下毛皮與尾巴。私有土地產權除了降低衝突之外,同時也促使印第安人嘗試飼養海狸,以提升產量。

Demsetz (1967,頁351-352)解釋私有產權制度為何會出現。在法國商人前往購買毛皮之前,印第安人自己所需的海狸皮數量不大,故狩獵並無利益衝突。歐洲人前來交易之後,海狸毛皮的價格上升,印第安人捕獵的動機也上升。但是,捕獵野生動物有外部性(externality)因素:即甲獵人捕捉較多,其他獵人的收穫即減少。為了解決利益衝突,印第安人逐漸發展出私有土地產權。Demsetz進一步解釋,為何美洲西南部的印第安人並未發展出類似的私有土地制度。他認為原因有兩個,第一,西南部地區獵物的商業價值不高。第二,該地區的野生動物會到處遊走,活動範圍很廣,因此,建立私有土地產權對於捕捉獵物並無幫助。

對照台灣,目前的記錄顯示,最晚在16世紀末,中國人與日本人已來到台灣與原住民貿易。1603年陳第所著的《東番記》提到,原住民以鹿產品與中國商人交易。另外一項間接的記錄是西班牙人Francisco Gualle在1584年的航海記,其中記載他與中國人的交談,後者說台灣有鹿皮出口到中國去。另外,1589年明朝政府已對鹿皮與鹿脯進口課稅。不過,此一時期除了台灣之外,菲律賓、暹羅與柬埔寨也有鹿產出口,故無法確定有多少鹿產是來自台灣。

台灣的鹿皮主要出口到日本。16世紀晚期,日本商人到南方貿易,鹿皮是重要的進口商品,主要的產地包括:菲律賓、暹羅、柬埔寨與台灣。除了日本商船之外,中國與荷蘭商船也可能載運台灣的鹿皮前往日本。綜合現存的記錄來看,暹羅似乎是16-17世紀最重要的鹿皮出口地。例如,1613年的報告指出,日本商船到暹羅收購12萬枚鹿皮;1622年的報告則說,暹羅每年出口30萬枚鹿皮到日本。相較之下,1924年1月,日本商船在台灣購買鹿皮18,000枚。1633-1661 年期間,台灣出口鹿皮量最多的一年是1639年,數量是152,810張。

(一)鹿資源之管理

16世紀晚期,日本商船(朱印船)前往菲律賓購買大量的鹿皮。鹿皮貿易使捕鹿者的所得上升,但也很快造成鹿資源耗竭。1598年,菲律賓的西班牙副總督報告,鹿皮出口造成資源的耗竭,鹿皮貿易非禁止不可。1602年,菲律賓限制日本商船數量,僅允許6艘船前來貿易,1608年減為4艘,翌年7月則完全禁止日本人前來貿易。

鹿皮出口造成資源耗竭,也發生在台灣。與北美洲的情況類似,在鹿皮貿易尚未出現之前,台灣的鹿皮與鹿肉數量可能多到「用之不竭,取之不盡」。一旦貿易出現,原住民之間的利益衝突也出現,這可能是原住民各社之間戰爭不斷的原因之一。鹿會四處遊走,因此無法以私有土地制度解決利益衝突。此外,捕鹿是集體行動,因此,原住民有誘因強化以社為中心的狩獵活動。由以上之推論,在16世紀晚期鹿產貿易出現後,原住民以社為中心的獵場土地共有制度,應該會更為強化。

荷蘭東印度公司為了提高出口量,於1636年引入中國人來台灣捕鹿。此時,大員附近的鹿已減少,主要鹿產區北移到嘉義與雲林一帶,其中虎尾壠社(Favorlang,今日虎尾一帶)之產量最多。荷蘭人引入中國獵人之後,1638-1639兩年鹿皮出口大幅增加。但是,中國人獵鹿侵犯了原住民的土地產權,引發原住民的反抗。

從荷治時期開始,台灣歷來的統治者都承認原住民對社有地的產權。韓家寶(2002a,頁77-78)指出,荷蘭東印度公司在1635年與麻豆社締結和平協約,承認原住民對「祖傳地有加以利用與享用之權」,其中包括土地物產,也就是鹿群。荷治晚期的一個案例是,1651年新港與大目降兩社的長老向大員商館陳情,因為土地開墾造成鹿群走失,要求賠償。大員商館也決定,每年對兩社合計補償1,500里爾〔按:1里爾(real)約為2.563荷盾〕。此一案例顯示,荷蘭人承認原住民對祖傳地的使用權。不過,荷蘭人引入中國人捕鹿,卻牴觸這個原則,也造成虎尾壠社的激烈反抗。

中國獵人來台捕鹿,雖然使鹿皮出口增加,但接著而來的是鹿產資源耗竭。1640年代初期,鹿皮出口大幅減少,荷蘭人的政策也不得不調整。Koo (2011)說明,荷蘭人最後禁止中國人捕鹿,才解除鹿產耗竭的危機。事實上,鹿資源需要管理,台灣原住民可能更早就知道。陳第的《東番記》裡有一段話,「居常不許私捕鹿,冬,鹿群出,則約百十人即之」。16世紀末,原住民已經與中國人與日本人交易鹿產品,他們應該很快就發現,若無管理,鹿資源會耗竭。這可能是原住民「居常不許私捕鹿」的由來。

除了原住民與荷蘭人之外,鄭氏政權〔按:下又稱鄭氏王朝、鄭氏時期〕也有類似的政策。1661年,鄭成功軍隊登陸台南之後,楊英(1981,頁254)對文武各官發布命令,允許「圈地永為世業,但不許混圈土民及百姓現耕田地」,此外,「不可斧斤不時,竭澤而漁,庶後來永享無疆之利」。鄭氏王朝承認原住民與漢人的土地權,但要求開墾者注意自然資源保育。

(二)私有耕地產權

除了原住民土地產權制度外,荷蘭人也建立耕地產權制度。韓家寶(2002b,頁123)劃分荷治時期台灣的土地權制度〔按:即本書第二章中的圖2-1〕,原住民採封建形式,中國人與東印度公司員工開墾耕地之產權制度則採市場機制形式。為了鼓勵開墾,荷蘭東印度公司對開墾者授予之土地權,區分為所有權、使用權,與租佃權。取得土地權者,必須繳交米作什一稅〔按:亦稱稻作什一稅,或稻作稅〕。荷治時期台灣,地廣人稀,開墾者不難找到大員商館尚未管轄的地區開墾。但從大員商館取得土地權的好處是,權利受到殖民政府的保障。

為了確認土地權,荷蘭東印度公司在1640年代中期開始丈量土地。1657年,開墾的土地共計7,086.1甲。1660年田園面積為12,252 morgen(折合10,757.3甲)。1662年,荷蘭東印度公司被鄭成功打敗,撤出台灣。一般文獻的說法是,鄭成功所接收的「王田」,變成鄭氏時期的「官佃田園」。不過,荷治末期的田園大部分是中國人所開墾。若這些地主仍留在台灣,而且鄭成功承認他們的土地所有權,則這些土地應該是私有地,不會計入「王田」。因此,一個可能性是這些地主大部分已離開台灣。

鄭氏時期因為糧食需求高,清廷政府鼓勵開墾,田園面積快速增加。1683年,鄭克塽投降後,任命季麒光為首任的諸羅縣令。季麒光在台灣的時間不長,但他的記錄顯示鄭氏王朝移交清冊的內容,以及清治初期土地產權之轉變,彌足珍貴。鄭克塽投降時,田園面積合計30,054.73甲,其中,官佃田園占9,782.89甲,文武官田園為20,271.84甲。官佃田園是官有地,文武官田園是民間私有地。但以上並不包含面積不明的,由鄭氏軍隊開墾的營盤田。若不計入營盤田,1660-1683 年期間,台灣田園面積的年增率為4.6%。

季麒光也記錄了清治初期施琅的軍隊霸占田園的惡行,並企圖收回這些土地,但似乎無功而返,他清理出官佃田園與文武官田園的面積,並把這些土地「盡歸民業」。文武官田園是民人開墾,本來就是私有地,盡歸民業合理。但官佃田園是接收自鄭氏王朝的土地,屬於官府所有,為何要移轉給民間?張研(2002,頁111-112)指出,清廷對於「故明皇室勳戚莊田」的政策是轉為民田。清朝所接收的鄭氏王朝的官佃田園,應該是依此原則處理。

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