「臺灣氣候風險治理政策的困境：經濟發展優先與低碳永續的衝突」講座側記

「臺灣氣候風險治理政策的困境：經濟發展優先與低碳永續的衝突」講座側記

文／王安琪（臺大社會所博士生）

本次講座由中研院社會所特聘研究員蕭新煌老師擔任主持人，共同討論在氣候變遷的風險之下，台灣社會在「拼經濟 vs. 求永續」兩種走向之間該如何行動。這次演講同時也是由臺大出版中心主辦的第一場周桂田教授《氣候變遷社會學－高碳社會及其轉型挑戰》的新書講座。

周桂田教授在德國留學時師承社會學風險大師Ulrich Beck。Beck教授從風險社會的觀點針對現代社會特性提出重要的洞見，然而他著重發展理論，卻對實務政策琢磨不多。周桂田老師在風險社會理論的基礎之上，提出台灣的實證研究結果，提供讀者思考風險作為應用、生存還有行動策略的案例。

主持人蕭老師在介紹時，針對周桂田老師系列演講的標題「拼經濟 vs. 求永續」，指出這兩個目標皆為社會所欲，其中「vs.」代表有兩股力量拉扯之意。然而現代社會只能在經濟發展與環境永續之間二選一嗎？有沒有其他的解套方法？或許周桂田老師的著作可以給予我們思考的另類可能。

全球風險社會的來臨

最近二十年來，因為劇烈氣候變遷產生的大規模災難在世界各地接連發生。洪災、颱風、颶風、熱浪現象，以及氣候變遷造成跨國界的災害，使整個社會成為脆弱的全球風險社會。同樣的，台灣也身處風險社會之中，尤其台灣作為一個海島，具有經濟與生態的雙重脆弱性，更需要對氣候變遷的風險保持警覺。

演講開始，周老師首先界定風險社會以及特性。周老師說明風險社會是相對於工業社會的概念。工業社會的人們認為可以掌握發生的現狀，並依照掌握的知識實行改變策略。隨著時代演進，人們逐漸從工業社會轉型成風險社會，人們不再像是工業社會時代一般容易掌控社會變遷，所以風險社會的重要特性包含：無知、不確定、非意圖後果。面對如此氣候變遷造成跨越地理疆界的風險，周桂田老師指出我們需要新興的風險治理典範，那就是跨界風險治理研究。跨界的風險治理在決策過程中，需要同時考慮風險評估、風險管理與風險溝通。而本次演講周老師以他關注的產業碳排放量，以及空氣污染治理作為討論跨界風險治理的案例。

台灣的產業碳排與轉型

在1997年京都議定書之後，碳排放成為現今全球關注世界風險議題。在追求低碳社會的浪潮下，台灣一方面受到國際間像是國家碳排綠色公約的垂直壓力，另一方面受到民眾要求民主參與能源決策的水平壓力。兩股壓力均督促著台灣轉型成低碳社會。周桂田老師將能源轉型概念繪製成能源、產業、環境三方的螺旋鏈的圖，指出三者之間相互影響。

在京都議定書之後，台灣政府順應世界減碳的潮流，推行許多能源轉型政策。政策目標訴求都是回應氣候變遷，並將經濟發展思維從高碳耗能產業，轉型成低碳、高附加價值的產業。雖然政府制定許多政策，但是實際上台灣還是有九成以上的能源必須自國外進口，而且政府核定的產業投資計畫繼續鼓勵高耗能產業，特別是石化業升高台灣整體的碳排量，呈現「掛羊頭賣狗肉」的情形。這個落差的現象形成周老師的謎題（puzzle）：雖然台灣有很多關於碳排政策，但為什麼都沒有推動？

周桂田老師進一步分析，台灣之所以有轉型的困難，與東亞社會的科技治理模式有關。周老師比較不同國家再生能源比例，發現台灣、日本、韓國的再生能源比例都很低，但相對的，歐洲許多國家的再生能源替代率都很高，即使像德國2004年才開始發展風力發電，但是目前比率很高。至於是什麼樣的結構問題造成東亞三國的再生能源發展遲緩，周老師提出的解釋是因為東亞國家作為致力發展核能的核能政體（nuclear regime），相對不重視再生能源。而且東亞新興工業化國家，因為經歷快速的工業化與民主化，形成以威權專家政治為主導的科技治理模式，造成制度性隱匿風險的遲滯型高科技風險社會。

此外，轉型困難也與過去的高碳社會結構的路徑依賴有關。新興工業化國家在擴大經濟競爭規模的初始階段，經常以擴充能源密集產業為主要手段。在1980年代，石化業之產業產值、員工數佔製造業的三分之一，出口值也佔總產值的三分之一，產值貢獻很高。但是隨著時間推演，石化業越來越耗能，而且耗能程度與對全國GDP貢獻不成正比。高碳排、高耗能、低附加價值的石化產業造成台灣產業結構轉型的困境。

公民社會也逐漸意識到高碳排造成的危害，並開始積極發聲。自從1980末期開始，民間就曾興起多次自力救濟的反石化運動，根據同時期的環境意識調查顯示民間以有高度的環境意識，但是經濟決策還是選擇經濟發展，持續發展高耗能產業。直到1990年代中期發展複合型的氣候變遷運動，後來在2011年反國光石化運動日趨成熟，有八成的人反對，周老師指出這是個特別的轉折點，公民社會逐漸茁壯，發展出可以對抗高碳產業的多元聲音並要求參與決策。

空氣污染的防制

周老師提出另外一個台灣跨界風險治理的案例，是空氣污染。根據環保署的空氣品質以及PM2.5的調查，台灣的空氣污染的人為因素大於氣候的因素，而且境內的污染大於境外傳輸，排放量以石化產業、鋼鐵業、電力業、交通與家庭燃氣為主要來源。周老師指出管制PM2.5的策略需要健康風險評估，並配合新型態的風險治理概念。空氣污染成為世代正義的問題，像是彰化基督教醫院的醫生也拿出相關的證據，指出小孩氣喘或是肺部發炎與空氣污染的關係，相關的家長群體也發聲要對抗空氣污染。

從對抗轉形成改變的可能性

在演講的尾聲，有聽眾關心若台灣還沒有進入先進國家的條件，那如何可能轉型成低碳社會？周老師回應兩種方式。其中一個面向是讓水電費調節成應有價格。過去國民黨為了要讓企業發展，壓低了水電的價格，以降低企業生產的成本，這讓環境成本外部化。廉價的水電是舊的典範，所以周老師認為改善的方式是讓水電的價格提升到應有的水準，讓水電的管控加強，典範的改革才能造成社會的創新。在另一方面，周桂田老師認為我們也要探索並支持社會中的「隱形冠軍」，像是低耗能、而且也有發展性的產業，而非像過去的典範只支持大企業。

蕭新煌老師最後總結，過去拼經濟跟求永續以前是兩個互斥的對比，台灣的商人常常威脅政府要出走，以拼經濟的理由將成本外部化，環境受到破壞的後果由全民承擔，而我們需要揭穿企業與政府之間的掛勾。我們若是可以轉型拼經濟的方式，那「拼經濟」與「求永續」這兩個命題就有和解的可能性－從「vs.」的對立關係，改成為兼顧兩者。