「台灣審議民主的進化時代——多元化、在地化、制度化」講座側記

文╱陳涵紀（國立臺灣大學社會學研究所碩士生）

講題：台灣審議民主的進化時代——多元化、在地化、制度化
時間：2025年2月9日（日）16:00-17:30
地點：台北世貿一館B820展位
講者：林國明（臺灣大學社會系教授）、葉欣怡（臺北大學社會系副教授）

本次講座由臺大出版中心於 2025 臺北國際書展舉辦，主題為林國明與葉欣怡編著的《台灣審議民主的進化時代》，兩位編者為本次講座主講人。本書聚焦在台灣審議民主的演進過程與案例分析，探究審議民主在兩波實作中的差異，並且在第二波更為進化的審議民主浪潮中，如何透過參與式預算、社區總體營造等實作形式，使審議民主深化到各地鄉鎮市公所及社區，展現在地化、多元化、制度化的特色，並持續在政府中央及地方部門中的各種議題與場域中發展至今，持續產生系統性的影響。

審議民主的「進口工程」與進化

葉欣怡老師首先說明，這本書的前身是 2022 年左右舉辦的一場研討會，在該會議中，兩位編者邀請書中的其餘作者們一同討論台灣的審議民主。葉老師稱台灣的審議民主為一個「進口工程」，因為其他國家早在 1980 年代就開始推動審議民主，而台灣則遲至 2002 年左右才引進並實作。而 2022 年的研討會即是為了紀念這個「進口工程」的 20 週年，並將研討會內容改寫成書。這本書也紀念了台灣審議民主邁入「審議民主進化時代」的階段。

審議民主的基本原則與意義

林國明老師指出，審議民主最基本的原則是，受到決策影響的公民應該有機會來影響決策。決策過程不是比誰聲音大、人數多，而是比誰講得更有道理：透過討論與溝通，得到一個大家比較能夠接受的結果，並能說出制定法律或政策的理由。然而，林老師指出，有些人認為當前政治體系的立法決策越來越不審議，甚至出現「沒有討論，不是民主」的聲音，認為法律決策缺乏審議的特性。林老師強調，不應該因此對審議民主感到灰心，面對這樣的政治局勢，更應進一步探討在地化、多元化和制度化的審議民主究竟有何價值。

台灣審議民主的進化時代

林老師說明，台灣審議民主有兩波高峰。第一波約在 2002 年，當時將國外公民審議的模式引進台灣，在彼時執政黨的大力支持下，主要採取公民會議的方式，使台灣成為全世界辦理公民會議次數最多的國家。2008 年政黨輪替後，執政黨對此較不熱衷，審議民主因而暫時停擺。直到 2014 年太陽花運動後，公民參與熱潮再起，台灣審議民主轉向以地方社區總體營造和參與式預算為主的模式，於 2015 年後進入第二波高峰，因此稱之為審議民主的「進化時代」。「進化時代」並非指比以前更好，而是生物學上的概念：為了適應環境發展出更適合環境的生命徵狀。本書名為《台灣審議民主的進化時代》，便是在探討 2015 年以後台灣審議民主發展的狀況，這段時間的審議民主，呈現了多元化、在地化與制度化的特色。

公民審議的程序與規則

林國明老師說明，為達到審議民主重視公民互相溝通以達成結論的理想，公民審議的方式包括提供閱讀資料，讓民眾了解議題的爭議點，並邀請專家講解，使民眾在資訊基礎上了解基本狀況、爭議內容，以及政策的優缺點。此外，還要有主持人協助討論與溝通，形成結論或共識報告，或透過投票表決。公民審議形式多樣，如參與式預算與公民會議的操作細節與後果即有所不同。

台灣公民會議的緣起與發展

林國明老師回顧，2002 年陳水扁總統上任後，關注全民健保政策，但當時增收部分負擔與藥品自費等決策皆由專家主導，缺乏民眾參與。他與台大社會系同仁研究如何引入西方公民會議機制，促進政策共決。時任衛生署長陳建仁支持公民參與，即便個人信仰不贊成代理孕母，仍推動民主討論。儘管公民會議建議開放代理孕母，卻因爭議未獲行政院通過，但媒體報導提升公眾對理性討論的認識，促使政府推廣此機制，並運用於稅改、水價與健保費調整等政策討論。

公民會議的執行方式與困境

林國明老師說明，當時的公民會議通常由學術團體舉辦，需成立執行委員會，決定參與者、提供資訊與討論議題。民眾需花費大量時間（約7天）參與，包含專家上課、閱讀資料與會議討論，參與門檻高，人數受限（約20人）。但因參與時間長、資訊多，參與者能對議題深入了解，並透過不斷對話達成共識。然而，並非所有政府部門都支持公民會議的結論。例如，過去衛生局曾推動毒癮減害計畫，但於新任署長上任後便停止推行。是否採納公民會議的結論，完全取決於行政首長，而缺乏制度化的規範。對比國外，丹麥科技委員會（Danish Board of Technology, DBT）則會將公民會議的結論在國會委員會中報告，讓國會議員了解民意。由於台灣缺乏相關機制，加上 2008 年政黨輪替後，新任執政黨政府不再支持，審議民主因此停擺。

第二波審議民主：太陽花運動後的轉變與參與式預算

由於中央政府不再推動審議民主，加上民間社會缺乏自主推動的資源，審議民主倡議者開始思考從地方政府著手。有了第一波審議民主的實作經驗，倡議者也反省，過去公民會議門檻高、參與人數少，代表性受質疑，且政府不一定會採納公民會議所做出的結論，因此間接影響了民眾參與的意願。在此前提下，在 2014 年太陽花運動後，公民參與熱潮再起。當時老師及夥伴們首先舉辦街頭審議，討論兩岸簽訂協議的監督機制，以及服貿對不同產業的影響。接著開始將審議民主推向地方。

林國明老師表示，為了提高民眾參與度，並使其更貼近生活，他們開始推動參與式預算，讓民眾在居家附近就能參與討論，並對生活議題產生實際影響。2014 年，他們說服林佳龍與柯文哲在當選市長後接受參與式預算。柯文哲以開放政府、全民參與為號召，與參與式預算的理念不謀而合。參與式預算鼓勵街坊鄰居、村里居民共同討論，針對社區環境與生活品質提出改善方案。這些提案會在公民會議中討論、表決，通過後即可獲得政府補助執行。透過參與，民眾能感受到自身受到培力，更關心公共事務，也產生政治效能感。

審議式社區總體營造的推動、在地化與多元發展

林國明老師提到，過往社區總體營造多由地方團體（多為社區發展協會）提案，政府審核通過後撥款，再由協會帶領幹部執行。為擴大民眾參與，2015 年起，文化部文資司推動「審議社造」項目，以「擴大參與，深化民主」作為主要核心精神，鼓勵以審議民主方式進行公民討論以執行社區總體營造，並提供額外經費，讓鄉公所可自行辦理，或委託了解審議民主的團隊協助。為確保審議品質，文化部文資司也另行委託社造輔導團，針對推行審議社造的公所進行實地訪視，提供操作建議。

林國明老師說明，審議社造自 2016 年開展的「社造3.0」起，至「社造4.0」（預計於 2027 年結束），將連續 12 年辦理，顯見審議社造已呈現高度制度化，這乃由於審議民主本身即與社區總體營造的性質高度親和，使得結合推行的過程更為順暢。不過林國明老師也提醒，在過去，公民審議多由學術團體辦理，現在則因門檻降低，許多團體都可參與，但辦理時需了解基本精神，避免偏離審議精神。

多元的審議案例：學習歷程檔案

林國明老師提到，108 課綱實施後，大學審查資料與以往不同，需參考學生的學習歷程檔案，導致高中生與教師感到茫然，不知如何準備。為解決此問題，林老師的團隊將大學教授與學生找來一同討論，如何呈現學習歷程檔案，並討論大學端應如何對其進行審查。此次審議與以往的公民會議不同。舉例而言，過去討論是否開放代理孕母等議題時，議題本身已經被界定，爭議點和相關影響也已有許多意見和資訊，並交由民眾進行判斷。然而，如學習歷程檔案這類型的議題，問題尚未被辨明，需要進一步界定，例如教育部就不了解高中生反對學習歷程檔案的具體原因。

學習歷程檔案議題經過三年時間，共舉辦 150 場，多達 4000 位大學教授與高中師生參與討論，涵蓋全國 75 %的高中。最終提出的「三重二不」原則，以及教育部發給高一生的學習歷程檔案製作指引與範例，皆根據審議結論而制定，不僅影響政策，也平息了師生的不安。這些範例不分學校類型、組別，都可參考，顯示其政策影響力。

第二波審議民主的多元模式與議題

林國明老師總結以上案例，第二波審議民主與過去以公民會議為主的模式有許多不同。首先，審議模式更多元，參與式預算雖是主要模式，但作法各異，如審議社造當中，各縣市的作法和規範不同，且議題不僅限於預算案，還包括政策議題與社區規劃。其次，參與者背景更多元，因在地參與門檻降低，更多民眾與單位能參與。再者，議題也更多元，民眾可自行提出社區改善方案，例如提出需要什麼樣的科技協助，甚至在議題的討論中處理尚未被明確界定的問題。另外，參與規模也更大，如學習歷程檔案有超過 4000 位民眾參與討論，台北市參與式預算的投票率也超過 1 %，以大安區而言，相當於超過兩千人參與投票。

第二波審議民主的制度化與影響力

林國明老師表示，過去公民會議的結論常被政府視作「參考」，不一定會實際採納，而現在參與式預算決定的事項則必須執行。台北市、桃園市的參與式預算，以及文化部的審議社造，皆納入政府法規與運作程序，經常性進行，具有制度化的特徵並造成持續性的影響。

審議民主網絡與環境條件

林國明老師提到，成功推動審議民主，背後需要許多輔導團體與政府部門的努力。柯文哲市長的開放政府口號、民政局副局長與各局處溝通等，皆是審議民主得以落地的重要因素。文化部連續 12 年編列預算推動審議社造，也歸功於特定政務官及事務官對理念的堅持。

對未來的展望與期許

林國明老師說明，即使有些人反應對時下特定政治體系部門缺乏審議而感到失望，仍要了解政治體系的每個部門不可能都具備審議精神。不夠具有審議精神的部門，反而能讓社會更了解審議的重要性。透過政治部門的缺失，社會大眾更能了解法案的推行與執行不能只比投票人數，還應該容納更多的討論。

中央政策如何重新導入公民審議

雖然第二波審議民主改善了過往公民會議被批評不接地氣的問題，現在的在地化、多元化實作較貼近民眾生活，但也面臨與中央政策連結較弱的問題。林國明老師認為，未來應將更多民眾的生活經驗融入審議，例如針對健保 30 週年，可在各地舉辦討論，讓民眾就近參與，而非僅由 20 位民眾在公民會議中得出結論。應參考學習歷程檔案的經驗，設計一套能容納高中與大學各式不同意見的方法，共同討論形成結果。林國明老師強調，政府部門也可主動將資源用於推動更多審議，連結起微型公眾的討論與政治決定。

《台灣審議民主的進化時代》書籍概覽

本書的前身雖為研討會，但本書並非研討會論文集，而是具備完整的結構：前兩章提供理論架構，說明審議式民主在台灣的發展歷程，並從「審議系統觀」的論點探究微型公眾的定位及功能。第三章則以「制度創業能力」概念，強調行動者（人）的努力與創新想法對審議民主發展的影響。接著，探討2015 年後的參與式預算與審議社造兩種審議型態，並於第三、四章，分析參與式預算其制度設計與效果上的差異，並於第五、六章描述審議社造在台灣各地的執行情況與效果。第七章則從鄉鎮公所進展到社區層次，探討如何在原住民部落結合公民審議與部落文化。最後，除了都會型案例與審議社造，本書也納入其他多元模式，最終章探討轉化式對話如何被帶入公民會議中，並用以討論轉型正義議題。

葉欣怡老師的補充經驗分享

葉欣怡老師分享，在推動審議的過程中，遇到了許多「美麗的靈魂」，他們很努力地在推動台灣的審議民主。她提到，許多鄉鎮市公所的公務人員不理解為何要這麼辛苦地推動審議社造，認為只要把錢丟給里長、總幹事做社造就好。但她認為她也遇到了非常多努力推動台灣事務的人。葉欣怡老師舉例，過去曾遇到一位社區總幹事自述花了 20 年做傳統社造卻成效不彰，但他在參與一場審議後感到相當驚訝，他努力了 20 年做不到的事情，一場公民審議會議就做到了。此外，曾有一位大安區區長在協助葉老師推行公民審議時，起初並不相信審議的可行性，但在實際參與後，卻發現民眾參與意願高，並且真的願意理性溝通。他形容審議的過程就如同魔法一樣，能讓大家願意坐下來好好討論、溝通。

葉欣怡老師強調，審議應該扎扎實實地執行而非流於形式。若長官在進行審議之前已有既定答案，只是為了審議而審議，那便失去了意義。她認為，行政官僚應該在真的想要傾聽民眾的聲音時，再辦理審議。

「當你（行政官僚）想不到要做什麼的時候，就讓民眾來告訴你。」葉老師說道。